Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование - Альберт Еганян

КРКО финансировала организацию инфраструктуры к гринфилдам – транспорт, «социалку» и прочее. Но финансировала в основном за счет средств регионального бюджета, которые он привлекал на открытом рынке. В дальнейшем именно это не могло не стать ограничителем в развитии. Временами нагрузка ложилась и на естественные монополии. Однако если суммировать, то нагрузка на бюджет была существенно большей.

Своеобразный общественный договор, который область предложила инвесторам, выглядел так: «Завод – ваш, вся примыкающая и иная необходимая инфраструктура – наша, причем в необходимом объеме и в согласованный срок». Этот простой тезис был понятен всем. Механику исполнения своих обязательств область тоже демонстрировала всем заинтересованным. Когда первые инвесторы убедились в том, что на самом деле это так и работает, то в регион зачастили и другие желающие.

Предполагалось, что регион начнет получать возврат вложенных инвестиций за счет того, что созданные и модернизированные предприятия станут генерировать налоговый доход в казну региона. В принципе, это разумный и действенный в мире инструмент – TIF. В нашей стране его не существует, что, естественно, не мешает учитывать возврат за счет налоговых поступлений в финансовой модели проекта. Однако именно в этом месте произошел сбой, который привел на настоящий момент к тому, что регионы, которые использовали модель «кредитуюсь на себя, передаю деньги в свои институты развития для инвестиций», демонстрируют далеко не такие показатели, которые были на пике инвестиционного «прихода». Они попадают в классические бюджетные ножницы.

Начатые бюджетные инвестиции в примыкающую инфраструктуру приводили в том числе к тому, что для того, чтобы их отбить в будущем, требовалось большее количество гринфилдов, что, в свою очередь, приводило к необходимости увеличения расходных обязательств на финансирование новой инфраструктуры.

В один момент выяснилось, что объем взятых на себя совокупных обязательств (финансирование же происходило через внешние заимствования бюджета у банков) несопоставим с тем объемом налогов, который генерируется на территории области отечественными и иностранными гринфилдами. К тому же большая часть налогов все равно уходила в федеральный бюджет. А еще наступил финансовый кризис.

Проблемой стало и то, что инвестиционная политика была недостаточно дифференцированной и подавляющая часть бюджетных инвестиций шла на развитие однотипных проектов.

Фокусировка хороша на начальном этапе как стратегия прорыва, но в дальнейшем может привести к тиражированию рисков при изменении внешней конъюнктуры, что и произошло. Еще одним ограничением была сама техника организации бюджетных инвестиций, а также взаимодействия между правительствами областей и корпорациями развития.

Все это в итоге привело к тому, что, например, Калужская область и инвесторы теперь находятся в состоянии оптимизации ранее произведенных трат. Новые проекты запустить по старой схеме практически невозможно: они не апробированы, а состояние казны не позволяет выделять средства из инвестиционной части регионального бюджета. Что же касается полностью внебюджетных схем, позволяющих финансировать именно проект, а не бюджет региона, то они не внедрялись ранее и на настоящий момент также не используются.

Бюджет же по-прежнему пребывает в состоянии ножниц: налоговых поступлений не хватает для возврата ранее произведенных инвестиций в инфраструктуру. Она полностью финансировалась на бюджетном плече. В рамках этой парадигмы практически на любые иные инвестиционные проекты банально нет свободных и доступных ресурсов.

Безусловно, со временем произойдет выравнивание, и то, что на настоящий момент кажется давшим недостаточный эффект, приведет к существенному увеличению налоговых доходов в среднесрочной перспективе. Или даже в краткосрочной, если федеральный центр действительно начнет менять налоговую систему в пользу регионов и муниципалитетов.

Считается, и вполне обоснованно, что команда калужских властей действительно смогла за каких-то три – пять лет существенно преобразить инвестиционный облик региона. Не имея никаких особых отличий от соседей, никакого значительного промышленного задела, а уж тем более ресурсного сырьевого потенциала, сделав акцент только на энтузиазм команды в местном правительстве и ее лидеров, к текущему времени из Калужской области местные кадры сделали один из отечественных флагманов.

Однако вряд ли кому-то из иных регионов удастся (а многие уже попытались и «закопали» огромное количество бюджетных инвестиций, не достигнув и минимального уровня калужских результатов) столь рискованно повторить этот опыт ввиду изложенных выше причин. Несмотря на временами раздающуюся критику, власти области сделали ту ставку, которую могли сделать. Но сделали ее неплохо и извлекли максимум возможного. Вопрос только – какой ценой. И были ли альтернативы. Как было сказано на одной конференции: энергию властей региона да направить на проекты ГЧП, а не квазибюджетного инвестирования, результат был бы дешевле и больше. Впрочем, исключения подтверждают правила: стартуя даже с низкой базы, можно существенно продвинуть регион. Однако прямое копирование тут не вполне уместно, да и вряд ли возможно. Впрочем, многие все же попытались, но в итоге мало где они оказались успешными, поскольку обычно нарушаются ключевые инвестиционно-организационные правила еще в самом начале их внедрения. Конечно же, в Калуге также сработал и фактор новизны подхода и необходимости иметь общестрановую «историю успеха».

Ключевое отличие инструментария ГЧП от традиционного подхода состоит в том, что финансируется именно конкретный проект. Бюджетная ответственность при таком подходе или отсутствует, или локализована в рамках тех объемов и инструментов (необязательно вообще прямая финансовая поддержка), которые были определены контрактной документацией изначально. Именно на таких основах выстроен инструментарий концессий, ГЧП и проектного финансирования. И тут проходит водораздел между таким простым и понятным квазибюджетным финансированием и традиционным внебюджетным.