Война и право после 1945 г. - Джеффри Бест

широкие надзорные функции и насколько широки они должны быть. Дипломатическая конференция, на которой была принята Конвенция о военнопленных 1929 г., приняла сторону ДП. Хотя она предоставила МККК много для осуществления своей обычной деятельности и даже для ее расширения, только ДП была предоставлена некоторая степень закрепленных в законе полномочий для выполнения своих функций. Готовность воюющих сторон признать и разрешить деятельность МККК, а также согласиться на назначение ДП считалась чем-то само собой разумеющимся.

Война 1939–1945 гг. показала, что не все так просто. Там, где добрая воля или личная выгода «смазывали колеса», система работала неплохо. В частности, выяснилось, что ДП приобретала больший авторитет и усиливала свое влияние, представляя обе враждующие стороны. Швейцария и Швеция продемонстрировали чудеса дипломатической и гуманитарной деятельности в качестве ДП соответственно для тридцати пяти и двадцати восьми воюющих государств. Вроде бы все шло нормально. Но если «смазки» не хватало, система 1929 г. немедленно застревала. В ней не было ничего, что заставило бы воюющие стороны позволить ДП делать что-либо от лица неприятельского гражданского населения или допустить их на оккупированные территории; не предполагалось в ней и ситуации, когда одна из воюющих сторон отказывается признать назначенную ее противником ДП под тем предлогом, что она не признает существование назначившего, как, в частности, Германия упорно не признавала правительства в изгнании. А как только война закончилась, в системе появилась новая гигантская трещина: крах германского государства имел своим прямым следствием сложение полномочий ДП, которые действовали от лица немецкого народа, который теперь остался без дипломатического покровительства. Исправление этих дефектов в механизме надзора, а также расширение числа предметов, требующих надзора, поставили разработчиков конвенций перед сложной задачей. Ни одно из государств, обычно составлявших большинство в 1949 г., по-видимому, не желало уменьшить роль ДП (что в любом случае было бы трудно, учитывая все те не относящиеся к МГП действия, которые, как ожидалось, она должна будет осуществлять). Но наиболее глубокими и деликатными были вопросы о том, сколько именно функций должен брать на себя МККК, поддерживая ДП, действуя независимо или даже, быть может, замещая ее, и возможно ли учредить другой орган, который делал бы то же самое еще лучше.

Рассказ о том, что было сделано в отношении ДП, не займет много места. На них (или на тех, кто их заменяет, рассказ о которых не будет столь кратким) был возложен широкий круг тяжелых обязанностей. Бóльшая часть этих обязанностей была связана с военнопленными и гражданскими лицами, определяемыми и покровительствуемыми ЖК3 и ЖК4, но часть этих обязанностей связана с учетом «раненых, больных и умерших неприятельской стороны, попавших в… руки [воюющей стороны]» в соответствии с ЖК1 и ЖК2, а также с «контролем» за применением всех четырех конвенций. Вопрос о том, насколько длинным должен быть список задач и должны ли эти задачи прописываться в деталях, не вызывал особых споров. Крупные военные державы применили все свое влияние, чтобы в стокгольмских текстах термины «осуществлять надзор» [ «supervise»] и «контролировать» [ «control»] были заменены более слабым термином «изучать» [ «scrutiny»][210]. Великобритания, длительное время одержимая idée fixe о том, что список должен быть коротким (чтобы ДП не сочла груз обязанностей слишком тяжелым), сменила тон, когда «швейцарцы (которым чуть менее громко вторили шведы) заявили, что, хотя у них могут появиться некоторые возражения по отдельным пунктам, они не считают, что роль ДП должна ограничиваться исключительно функциями почтового ящика. Если надзор… и не означает отдачу приказов воюющим сторонам, то уж, безусловно, подразумевает определенную степень ответственности за обеспечение доступными средствами соблюдения условий конвенции»[211].

Таким образом, ДП было предоставлено заниматься множеством вопросов и обеспечивать, чтобы другие тоже этим занимались, но не было предоставлено никаких более широких полномочий, нежели «изучать» происходящее в рамках своего рода «сотрудничества» с принимающей стороной конфликта. Это было одним из случаев отступления от высоких, более того, наднациональных гуманитарных позиций, принятых в Стокгольме, в угоду национальному суверенитету. Другим таким случаем стало включение в общую статью, о которой идет речь, (8/8/8/9) третьего абзаца, содержащего следующую предостерегающую оговорку: «Представители или делегаты держав-покровительниц ни в коем случае не должны выходить за рамки своей миссии, которая определена настоящей Конвенцией; они должны, в частности, принимать во внимание настоятельные нужды безопасности государства, при котором они выполняют свои функции. Только настоятельные военные требования могут дать право на временное и в порядке исключения ограничение их деятельности»[212]. Инструмент, предоставленный государствам для того, чтобы они могли контролировать действия ДП, был бы еще эффективнее, если бы Дипломатическая конференция приняла следующую формулировку, предложенную СССР: «В том, что касается сотрудничества держав-покровительниц или их делегатов в вопросах применения конвенций, а также надзора за применением конвенций, деятельность держав-покровительниц или их делегатов не может нарушать суверенитет государства или вступать в противоречие с требованиями безопасности государства и военной необходимости»[213]. Разумеется, принимающее государство само должно решать, когда затрагиваются его суверенитет, безопасность или же военная необходимость! Делегация Великобритании, сама отличившаяся своими выступлениями против того, чтобы предоставлять ДП что-либо, подобное carte blanche, сочла предлагаемую СССР поправку неприемлемой. Как всегда, она действовала мягко, в отличие от конфронтационной манеры, которую зачастую выбирали Канада, Австралия и США. «Скрывая нашу отрицательную позицию по отношению к советскому предложению, мы ничего не выиграем, – говорится в распространенном среди ее делегатов меморандуме, составленном в начале июня, – но мы могли бы указать, что наши опасения были вызваны вероятностью того, что «фашистская» держава использует эту оговорку, чтобы вообще не дать ДП возможности действовать»[214].

Но у государств, выступавших против ослабления суверенитета, был еще один козырь в рукаве. Обязаны ли они вообще соглашаться на назначение ДП? Конвенции предполагают, что ДП будут назначены и используют вполне императивную форму выражения: «Настоящая конвенция будет применяться…»; «Стороны, находящиеся в конфликте, будут облегчать…» (курсив мой. – Дж. Б.). Но что будет, если воюющее государство решит, что согласие на присутствие ДП принесет ему больше забот, чем стоит на себя брать? По поводу простого отсутствия согласия на назначение ДП, будь то в результате всевозможных проволочек, педантичного следования процедуре или дотошной придирчивости, в конвенциях ничего не говорится.

И точно так же в них не говорится ничего по поводу отсутствия согласия на назначение вместо ДП ее замены, как это определено в общих статьях 10/10/10/11. Оттенок обязательности здесь достаточно заметен («Держава, во власти которой находятся покровительствуемые лица, должна обратиться с просьбой… или… принять…»), чтобы советский блок в момент подписания сделал это предметом оговорки, обращая внимание на то, что в тех случаях, когда будет затронут