Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

Дальнейшие структурные преобразования и перераспределение обязанностей способствовали более тщательному определению полномочий, вверенных высшим министерским чинам. Так, с 1831 по 1833 год были предприняты первые серьезные шаги по упрощению административной процедуры посредством уменьшения документооборота, обращавшего работу в сущую волокиту [Варадинов, 3, 1, 48–52]. Данные преобразования постепенно реализовывались при трех главах МВД: В. С. Ланском (1823–1828), А. А. Закревском (1828–1831) и Д. А. Блудове (1832–1838), ни одного из которых – возможно, за исключением последнего – нельзя назвать среди наиболее одаренных государственных умов XIX столетия [Адрианов 1901, 1: 52а, 64а, 72а]. Ланской родился в 1753 году и служил еще при Екатерине Великой. Он был министром внутренних дел в переходную – от Александровской к Николаевской – эпоху и мало влиял на внутриполитическую ситуацию; из министерских же «свершений» Закревского лучше всего запомнилось неумелое руководство противохолерными мероприятиями во время вспышки 1830–1831 годов [McGrew 1965: 55-158].

На протяжении 30-х годов [сменивший подавшего в отставку Закревского] Блудов был вынужден непрестанно корректировать структуру министерских штатов в связи с выявлением все новых оперативных «недоразумений». Он также реорганизовал работу министерской типографии и вновь утвердил должность «чиновников [положенных] для особых поручений»[90].

Одной из главных задач министерской типографии было издание ежемесячного «Журнала Министерства внутренних дел», в котором публиковались официальные обращения, предписания и различные профильные статьи. В 1828 году ЖМВД официально возродил дело министерских публикаций, прекратившихся с воцарением Александра I[91]. Журнал разумелся как официальный источник новостей и «просвещения» для министерских чиновников во всех уголках империи, а также как средство трансляции государственных намерений обществу и, ввиду своей сухости, никогда не был особенно популярным в образованных кругах. Несмотря на постоянную убыточность, с незначительными изменениями формы и содержания издание продержалось до 1861 года, когда на смену ему пришла ежедневная «Северная почта».

Новое штатное расписание для чиновников особых поручений, введенное указом от 28 апреля 1836 года, свидетельствовало о ряде важных тенденций в бюрократическом аппарате[92]. Должность обещала служащим высшего и среднего звена присвоение чинов V, VI и VIII классов по Табели, достойное жалованье, право на пенсию и иные служебные льготы. Этих «положенных» для особых поручений чиновников назначал лично министр, чтобы устранять всевозможные недоработки, собирать и анализировать данные, а также обеспечивать выполнение указаний министра по департаментам и губерниям. Само собой, министр выбирал проверенных и доверенных в плане компетенции людей. Директорам департаментов и губернаторам в соответствии с новыми табелями также дозволялось иметь собственных чиновников для особых поручений: в указе значилось, что министру полагается 15 чиновников, а каждому департаменту – по пяти. Они оказывали необходимую помощь губернским администрациям, зачастую куда менее ловко управлявшимся с делами, нежели петербуржские. В силу чрезмерной загруженности формирующихся столичных центральных департаментов чиновникам подчас удавалось миновать проблемные области, не увязнув в иерархической «волоките» при выполнении поручений.

За первые четыре десятилетия существования МВД подробно выписанные процедуры документооборота и делопроизводства выродились в тот же своеобразный институциональный формализм, что и прежде был бичом коллегий XVIII столетия. Формальные правила управления представлялись теперь не стандартами эффективности, а скорее средством ограничения чиновничьего произвола, некомпетентности и халатности. (Как видно, нехватка должностных лиц, способных взять на себя инициативу и мыслить независимо, была весьма ощутимой.)

Правительственный формализм всячески поощрялся детальными, обезличенными правилами и процедурами, сделавшимися неотъемлемым атрибутом организационной стабильности. Таким образом, безличный порядок в России отличался по смыслу от того, что под ним подразумевалось в теории бюрократической организации Вебера, где через него выражалось стремление к рационализации. Бумажная волокита, процедурная рутина и чиновничья неповоротливость сильнее всего сказывалась на низовых уровнях министерской иерархии, где без особой надежды на карьерный рост служили наименее образованные и квалифицированные сотрудники. Главными критериями эффективной министерской работы Сперанский первоначально объявил успешное закрытие дел, а также общее снижение их числа. Однако же его преемники на посту восприняли посыл чересчур буквально, часто ограничиваясь сугубо механическим подсчетом составленных и подписанных бумаг, не вдаваясь в глубинные причины низкой эффективности. Несмотря на то что Блудов самоотверженно боролся за сокращение корреспонденции и в целом министерского бумагооборота, эффект оказался довольно скромным и краткосрочным. Объем делопроизводства неуклонно рос, а с ним вместе и количество министерских сотрудников и издержек (ПСЗ II. № 6439); [Варадинов 1858–1863, 1: 48–52]. Министерская верхушка тем временем по-прежнему полагала, что верный способ повысить эффективность и справиться с растущей нагрузкой – попросту увеличить и количество сотрудников, и затраты в главных проблемных областях. Но уже в МВД 30-х годов вполне отчетливо наблюдались факторы, вылившиеся затем в институциональный кризис 60-х.

Нельзя недооценивать и важность данных министру полномочий по назначению, повышению или же премированию тех или иных министерских служащих. При Николае I был издан целый ряд указов, укрепляющих независимость министерств от Департамента герольдии Правительствующего Сената, формально все еще управлявшего гражданскими ведомствами. Министр мало-помалу становился полноправным хозяином в своем министерском доме. Наложить вето на принятое в уставном порядке решение министра о назначении, повышении или поощрении мог лишь Комитет министров, состоявший из самих же министров и царя, который, разумеется, не мог лично знать каждого кандидата в начальники департамента или губернаторы. Позиции министра внутренних дел в этом отношении укреплялись все более, и предложенные им кандидатуры можно было и без печати на указе считать уже одобренными и Комитетом, и царем. На более же низком уровне министр и директора департаментов пользовались полной независимостью в кадровых вопросах.

Любой руководитель мог, приметив перспективного молодого специалиста, скорым порядком, порой в обход устава, продвинуть того на нужную должность; подобная практика была распространена повсеместно начиная с 40-х годов и вплоть до эпохи Великих реформ (см. главу 4).

Возросшее политическое значение министерств было во многом обусловлено способностью министерского руководства по достоинству отмечать и пускать в нужное русло дарования молодых кадров. С другой стороны, система мало препятствовала и назначениям из соображений откровенного кумовства, мнимого доверия, общих идеологических взглядов или лидерских амбиций. В государственном аппарате образца середины XIX столетия традиционная русская «протекция» проявлялась обоюдонаправленно. За Комитетом министров сохранялось право утверждения многих назначений и льгот, а также распределения ряда субсидий; при этом инициатива по наиболее важным политическим и кадровым вопросам принадлежала конкретным министрам, что сводило работу Комитета к их согласной деятельности[93]. Имперские законы и управленческая практика объединялись во имя целесообразности – решения государственной задачи по