Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

Указав, что по уставу уволить нерадивого служащего – в отсутствие доказательств реальных правонарушений или злостной халатности – практически невозможно, он подчеркнул, что в любом случае увольнение – решение скверное, поскольку приведет лишь к тому, что чиновника заменит другой, у которого затем обнаружатся те же недостатки. Шумахер предложил ограничить табельным расписанием лишь те чины, для которых имелись четкие должностные обязанности. А вместо содержания целой армии штатных – и некомпетентных – чиновников низшего звена он предлагал ассигновать соответствующие средства начальникам отделений на найм лишь необходимых каждому ведомству служащих для выполнения административных и всех прочих рабочих задач, включая и ведение корреспонденции[148]. Этим сотрудникам полагались все права «состоящих при министерстве», с причислением к соответствующему департаменту. По мысли Шумахера, их следовало назначать в ведомства, наиболее страдающие от рабочей нагрузки, а также заменять ими недееспособных по болезни или по какой-либо иной причине штатных чиновников. «Состоящие при министерстве» чиновники должны были получать четко сформулированное рабочее задание и несли полную ответственность за его выполнение. Предложенную им систему Шумахер оценил как значительно более эффективную в сравнении с действующей, когда фиксированное жалованье выплачивалось за выполнение неопределенных задач.

Шумахер с оптимизмом распространялся по поводу достижений самодержавия на заре Александровской эпохи и грядущих его перспектив. Число регулярных чиновников центрального министерского аппарата, полагал он, можно было смело сократить чуть ли не вдвое, а оставшимся в табелях служащим департаментов существенно повысить жалованье, что в итоге никак не отразится на выделяемых из казны средствах. Он желал, чтобы служащим его департамента и всего МВД в целом было поднято жалованье до уровня, уже одобренного для Морского, Финансового и Просвещенческого ведомств. Так, жалованье директора и вице-директора составило бы семь и пять тысяч рублей соответственно, а за ними, аналогичным образом, прибавка причиталась и всем нижестоящим чинам. Шумахер был убежден, что грядущее создание губернских общественных институтов (земств), намеченная реформа муниципального самоуправления, централизация всех кадровых и архивных вопросов МВД в рамках Департамента общих дел, а также оптимизация бухгалтерского учета и распределения средств помогут снизить нагрузку на министерские департаменты, а повышение жалованья позволит чиновникам посвятить все время и силы исполнению своих бюрократических обязанностей. Также благотворно скажется на эффективности ведомства и более рациональное разделение дел, вроде уже свершившейся передачи управления земскими повинностями от Департамента исполнительной полиции Хозяйственному департаменту.

На основе этих предложений Шумахера и иных материалов комиссии Валуев составил проект реформы штатов МВД, в январе 1865 года поданный им в Государственный совет[149]. Однако проект Валуева предлагал куда более скромные изменения. Его анализ текущих системных проблем можно свести к трем положениям: 1) устаревшая модель внутриминистерского разделения функций; 2) низкое жалованье – порой даже существенно более низкое – в сравнении с аналогичными должностями в других министерствах, в результате чего привлечь и удержать в ведомстве талантливого чиновника оказывалось задачей не самой легкой; 3) чрезмерный формализм. Среди предлагаемых им решений значилось перераспределение функций в ряде департаментов, а также незначительные кадровые сокращения с повышением жалованья штатным чиновникам без каких-либо казенных затрат (причем в некоторых случаях жалованье все равно оказалось бы ниже в сравнении с соответствующими должностями Морского министерства). Валуев отвергал поддержанную Шумахером новацию Морского ведомства в виде объединения отделений со всеми входящими в него столами и их столоначальниками в новые и более многочисленные инстанции, именуемые делопроизвод-ствами[150]. Таким образом, прежде вице-директора образовывалась внушительная прослойка высокопоставленных чиновников, вполне согласуясь с предложениями Шумахера по эффективной децентрализации. Вместе с тем, в силу большого числа департаментов при МВД подобные преобразования были также чреваты существенным увеличением издержек на жалованья, которых Валуев в 1865 году, скорее всего, не был готов добиваться.

Проект Валуева был рассмотрен Государственным советом в апреле – мае того года. Результат свидетельствует о том, что, невзирая на полномочия Государственного совета и Министерства финансов налагать на министерства бюджетные ограничения, высший законотворческий орган империи не обладал ни волей, ни властью потребовать или насадить структурные преобразования в министерской бюрократии.

Отмечая, что в проекте реформы МВД не значилось ни бюджетных сокращений, ни внедрения делопроизводств, а значит, проект уже не следовал лекалу реформы Морского ведомства, члены департаментов Государственного совета выразили готовность принять во внимание кратно увеличившуюся нагрузку на министерство в связи с Крестьянской и Земской реформами, Польским восстанием, поддержанием ссыльной системы и т. д. В этой связи все запрошенные бюджетные средства и дозволение на перераспределение функций были Валуеву даны – впрочем, пока лишь на временной основе. Несмотря на прежние бюджетные ограничения и необходимость руководства настойчиво и логически доказывать свою позицию, чтобы МВД не осталось, так сказать, не у дел, стоит заметить, что иные высокопоставленные министерские служащие были против любых шагов, чреватых изменениями в структуре ведомства.

Тем не менее рассмотрение проекта 1865 года принесло МВД и вполне ощутимую пользу: служащие действительно получили прибавку к жалованью, а их должностные обязанности были перераспределены более рациональным образом. Так что теперь резонно ожидалось повышение эффективности и ослабление рабочей нагрузки на министерство. В том же году Государственный совет указал МВД не позднее первой половины 1867 года подготовить новый, окончательный проект представления, настаивая, чтобы к тому времени Валуев приступил к активным кадровым сокращениям и оптимизации министерских процедур. Совет выразил надежду, что в отведенный МВД двухгодичный период оно сумеет исполнить царскую волю и провести реформу по образцу Морского министерства, а также доказать способность управляться с возросшими обязанностями, возложенными на ведомство временными табелями 1865 года[151].

Архивные данные подробно описывают судьбу реформы министерских табелей с 1865 вплоть до 1874 года[152]. Два окончательных проекта были поданы: первый – 8 июля 1867 года Валуевым, второй – спустя два года новым министром А. Е. Тимашевым. Наконец в 1871 году Тимашев созвал Специальную комиссию с целью разрешить раз и навсегда «табельную» головоломку. Результаты во всех трех случаях были столь же скромные, как и в 1865 году.

Вместе с тем при подготовке описанных выше проектов обнаружился и ряд примечательных веяний. Так, директора департаментов – скажем, глава исполнительной полиции И. О. Велио или тот же Шумахер, руководивший Хозяйственным отделением, – ратовали за создание особой делопроизводительной инстанции, и если Велио сразу интересовало нечто большее, нежели привычный запрос на увеличение финансовых и людских ресурсов, то Шумахер радикально пересмотрел свои взгляды, фактически расписавшись в наивности собственных благих устремлений 1863–1864 годов. Пусть и выступая исключительно от имени Хозяйственного департамента,