Извилистый путь к государству всеобщего благосостояния: экономическая нестабильность и политика социального обеспечения в Великобритании - George R. Boyer

РОЛЬ РАСХОДОВ

Политика социального обеспечения не может быть бесплатной. Важный вопрос о стоимости социальной политики и о том, кто будет за нее платить, переплетается с вопросами политического голоса и общественного мнения. Никому не нравится платить налоги, особенно если он считает, что блага достаются другой (возможно, незаслуженной) группе населения. Призывы к сокращению социальных расходов в 1830-1870-х годах были вызваны не только страхом перед ростом налогов, но и убеждением, что многие бедняки не заслуживают помощи. Многочисленные критики Старого закона о бедных утверждали, что местные ставки для бедных будут постоянно расти, если не отменить выплату щедрых пособий на открытом воздухе трудоспособным мужчинам, а в отчете Королевской комиссии по закону о бедных за 1834 год предсказывалось, что замена рабочих домов пособиями на открытом воздухе приведет к снижению местных ставок и повышению стоимости земли. 21 Местные ставки действительно снизились после принятия Нового закона о бедных , но кризис 1860-х годов вновь привел к страху перед ростом налогов.

Крестовый поход против аутрелифа в значительной степени был вызван желанием снизить налоги со стороны среднего класса. Закон 1865 года о взимании налогов с приходов, который возложил все расходы на помощь бедным на Союз бедных, а не на приходы, и предписал, чтобы взнос каждого прихода в общий фонд Союза был основан на стоимости его налогооблагаемой собственности, переложил значительную часть расходов на помощь бедным с рабочего класса на приходы среднего класса. Последовавший за этим рост числа бедных в более богатых районах заставил средний класс пересмотреть свою точку зрения на надлежащую роль Закона о бедных, и они проглотили риторику Общества благотворительной организации, как крючок, линию и грушу. Ограничивая помощь на улице и предлагая бедным помощь в работных домах, попечительские советы, в которых доминировал средний класс, верили, что они одновременно уменьшат свои налоги и улучшат нравы рабочего класса. 22.

Закон о взимании платы с профсоюзов стал первым крупным шагом в перераспределении расходов на политику социального обеспечения, и дальнейшее перераспределение продолжалось вплоть до принятия государства всеобщего благосостояния в 1940-х годах. Стоит обратить внимание на масштабы этого перераспределения расходов. Закон о бедных управлялся на местном уровне и финансировался за счет местного налога на недвижимость. Закон о внесении поправок в Закон о бедных 1834 года объединил приходы в союзы, но каждый приход внутри союза по-прежнему отвечал за помощь своим беднякам. В результате в приходах, входящих в союзы, существовали значительные различия в уровне бедности. Эти различия увеличивались во время экономического спада, когда растущий спрос на помощь заставлял многие городские приходы, принадлежавшие рабочему классу, повышать ставки для бедных до высоких и непосильных уровней. Закон о безвозмездной помощи бедным 1861 года переложил часть расходов на оказание помощи с прихода на профсоюз, а четыре года спустя этот сдвиг был дополнен Законом о взимании платы с профсоюзов. Тем не менее, помощь бедным оставалась обязанностью местных властей, и уровень бедности в разных союзах по закону о бедных существенно различался.

Либеральные реформы социального обеспечения положили начало процессу перекладывания расходов на социальное обеспечение с местных налогоплательщиков на центральное правительство, работодателей и рабочих. Закон о пенсиях по старости 1908 года полностью финансировался за счет общих налогов, а страхование по безработице и болезни финансировалось за счет взносов работников, работодателей и государства. Государственные пенсии привели к резкому сокращению числа пожилых людей, получающих помощь бедным, и перекладыванию расходов на содержание пожилых бедняков с местных властей на казну. 23 Пособия по безработице и болезни также сократили расходы на помощь бедным, хотя и на меньшую сумму, поскольку мало кто из взрослых в возрасте от 16 до 60 лет обращался за помощью к Закону о бедных. Влияние новой политики на распределение социальных расходов можно увидеть на панели (a) таблицы 9.1, где показано, что в 1925 году местные власти внесли только 34,5 млн фунтов стерлингов (20%) из общих расходов на социальные услуги в размере 173,7 млн фунтов стерлингов. Центральное правительство внесло 53,5 млн фунтов стерлингов (31 %), в основном на выплату пенсий по старости, а совместный вклад работодателей и работников составил 85,7 млн фунтов стерлингов (49 %).

ТАБЛИЦА 9.1. Расходы на социальные услуги: Великобритания, 1925 и 1938-39 гг.

(A) РАСХОДЫ В 1925 ГОДУ (МЛН ФУНТОВ СТЕРЛИНГОВ)

Расходы покрывались за счет взносов:

Центрального правительства

Местные органы власти

Работодатели

Рабочие

Всего

Страхование по безработице

13.2

19.2

17.5

49.9

Медицинское страхование

7.0

14.0

13.0

34.0

Пенсии вдовам и сиротам

4.0

11.0

11.0

26.0

Пенсии по старости

25.8

25.8

Пособие по бедности

3.5

34.5

38.0

Общие социальные расходы

53.5

34.5

44.2

41.5

173.7

% от общих социальных расходов

30.8

19.9

25.4

23.9

100.0

Общие расходы в % от ВВП

4.2

(B) РАСХОДЫ В 1938-39 ГОДАХ (МЛН ФУНТОВ СТЕРЛИНГОВ)

Расходы, покрытые за счет взносов:

Центрального правительства

Местные органы власти

Работодателей

Рабочие

Всего

Страхование по безработице

62.2

22.5

22.2

106.9

Медицинское страхование

7.7

14.6

15.3

37.6

Пенсии вдовам и сиротам

17.0

15.9

17.3

50.2

Пенсии по старости

48.4

48.4

Пособие по бедности (на открытом воздухе)

26.3

26.3

Общие расходы на социальные нужды

135.3

26.3

53.0

54.8

269.4

% от общих расходов на социальную сферу

50.2

9.8

19.7

20.3

100.0

Общие расходы в % от ВВП

5.4

Источники: Данные за 1925 год из Jones (1927: 709). Данные за 1938-39 гг. из Beveridge (1942: 241). Данные по ВВП взяты из Feinstein (1972: T13).

Закон о местном самоуправлении 1929 года упразднил союзы бедняков и передал управление помощью бедным графствам и округам. Это сократило число органов по делам бедных в Англии и Уэльсе с 631 до 145, что значительно увеличило размер местных налоговых баз и уменьшило, но не устранило различия в уровне бедности в разных районах. Закон о безработице 1934 года еще больше переложил расходы с графств и округов на центральное правительство и практически ликвидировал роль Закона о бедных в оказании помощи безработным. На панели (b) табл. 9.1 показано, как финансировались социальные службы в 1938-39 гг. На первый план выходит