Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

Освобождение крестьян и учреждение земств, по мнению Головнина, уже легли тяжким бременем на плечи МВД, но, стремясь еще более распространить свою власть, Валуев взвалил на изнывающее от должностных тягот министерство целый Строительный комитет и еще целый ряд отделений. Головнин винил Валуева за желание «на все повлиять и во все вмешаться… принять участие во всех возможных комиссиях и комитетах – по финансам ли, просвещению, польскому вопросу или железнодорожному и т. п.». Все это доставалось ценой драгоценного времени и мешало лучше решать вопросы, непосредственно входящие в юрисдикцию валуевского министерства. Вмешательство МВД в политические дела, считал Головнин, обходится недешево как по времени, так и по финансовым затратам, но еще сквернее то, что таким образом вся его министерская работа обретает «характер полицейский и следственный, вместо высше-административного». Кроме того, Головнин осуждал кадровые назначения Валуева, упрекая министра в явном стремлении сколотить партию сторонников в высших придворных и аристократических кругах.

Рассматривая правительственную деятельность против земских и судебных институций, Головнин также критически отзывался о популярности Валуева в дворянском обществе, находившемся под опекой его ведомства.

При этом, стремясь к объективности, Головнин хвалит позицию Валуева в отношении поляков и старообрядцев. С завидным оптимизмом Головнин замечает, что валуевские действия «могут разрушить разве что какие-либо детали, но никак не всю законодательную структуру», созданную Н. А. Милютиным и прочими архитекторами Великих реформ. Валуев, утверждал Головнин, не был «ни злодеем, ни льстецом и не обращал своего положения или царского доверия во зло другим». То было его «великой добродетелью, и вполне возможно, учитывая влияние его преемника на посту, многие искренне пожалеют об уходе Валуева».

В правление Александра II охрана правопорядка служила законным и моральным обоснованием государственного вмешательства и надзора. Русское общество полагалось недостаточно развитым для решения собственных вопросов, а равно и соблюдения государственных интересов. Легитимация полицейских функций и побуждаемое этим процессом отношение в среде наиболее влиятельных чиновников неразрывно связаны с развитием институтов министерского правительства в период с 1802 по 1881 год. Валуев на посту министра считал своим долгом расширять и при надобности употреблять полицейскую власть, присущую его должности. Уже из ранних служебных записок и решений на министерском посту следует, что через всю государственную мысль Валуева проходит весьма широкий взгляд на полицейские полномочия. К примеру, во всеподданнейшем отчете о проделанной в 1861–1863 годах работе Валуев писал, что, помимо идеологических конфликтов, «настоящая угроза исходит от кризиса экономического, уже всеми ощущаемого, который может усугубиться весьма стремительно»[221].

Признавая, что экономическая отсталость угрожает обществу, возбуждая революционные настроения, Валуев упорно отстаивал полицейские полномочия правительства. В череде записок, поданных с 1866 по 1867 год, он утверждал, что государство и полицейские силы оберегали себя от внутреннего врага, а именно взаимопротиворечащих принципов разделения властей, верховенства права, самоуправления и свободы волеизъявления, присущих пореформенным институтам и положениям[222].

Его затяжное противостояние с представлявшими политическую угрозу бюрократической гегемонии земскими и судебными учреждениями началось практически с самого момента их создания, а оплотом обороны полицейских функций от них являлся губернаторский пост. В 1866 году Валуев и присоединившиеся к нему Шувалов и министр государственных имуществ А. А. Зеленый представили Александру особую записку, в которой отстаивали необходимость существенного расширения губернаторских полномочий. Прежде всего они утверждали, что власть губернаторов была уже чрезвычайно ослаблена соперничеством с пореформенными институциями. Далее утверждалось, что столь долго откладываемая реформа губернского управления теперь имеет первостепенное и неотложное значение ввиду растущей независимости земских и судебных учреждений как в общественном, так и в официальном сознании. Авторы записки сетовали, что, хотя русские законы по-прежнему официально именовали губернатора «хозяином» вверенной ему области, данный статус теперь утратил актуальность. Губернатор более не обладал властью над чиновниками, не причастными к МВД, равно как и служащими иных учреждений, не мог влиять на губернские назначения чинов ниже VII класса в органах, не относящихся к МВД, и лишился надзорных полномочий. Последнее представлялось авторам записки критической проблемой, связанной с разделением властей и взаимоотношениями судебных институций с административной властью в лице губернаторов и МВД. По сути, предлагалось водворить под губернаторский контроль вообще все вопросы местного управления и правосудия: судопроизводство, прошения, ревизии – словом, вся губернская жизнь отходила под ответственность губернатора как полноправного ее хозяина. Поскольку же окончательная реформа губернского управления и полиции представлялась делом не скорым, авторы просили императора принять решение по их предложению незамедлительно, без представления в Государственный совет.

Александр проект одобрил, и после спешного обсуждения на особой комиссии он был передан в Комитет министров, посвятивший его рассмотрению два заседания: 5 и 12 июля 1866 года. Как и предлагалось Валуевым, полицейские полномочия губернаторов были подтверждены и расширены. Функции надзора за всеми административными учреждениями и персоналом получили четкое определение, без пустых отсылок к прежнему законодательству. Губернатор получил право закрывать любые собрания, частные общества, клубы или артели, деятельность которых он бы счел враждебной «общественному благоустройству и государственной безопасности», лишь уведомляя о том МВД. Отдельно подтверждалось «точное исполнение» губернаторами целого ряда законов, предписывающих и регулирующих отправление политического правосудия в так называемых чрезвычайных обстоятельствах. В журнале Комитета подчеркивалось, что означенные законы не были ни отменены, ни заменены Судебной реформой 1864 года, гарантировавшей соблюдение надлежащей правовой процедуры. Подтверждены были и дискреционные полномочия всех министров, в особенности главы МВД, позволявшие циркулярно и декретивно подкреплять и расширять полицейскую власть на местах[223].

Полицейские полномочия правительства и легитимность административной юстиции Валуев отстаивал и в написанном в следующем году меморандуме, в котором резко нападал на новые судебные органы и их основополагающие принципы. Губернаторы, вновь настаивал он, утратили административную и моральную власть, оставив тем самым государство менее защищенным, нежели западноевропейские державы. Отдельно Валуев отмечал мировых посредников и прокуроров – наиболее враждебных государственным интересам уездных чиновников. Прокуроры, по его мнению, препятствовали отправлению распорядительной власти губернатором, чья позиция сводилась теперь лишь к стороннему наблюдению вместо деятельного попечения об «интересе государства и самодержавной власти». Министр указывал на растущий индивидуализм и угрозу материалистических и критических идей[224], особенно пагубных для России ввиду низкого уровня общественного развития. Роль государства, утверждал он, сменяется с опеки на регулирование индивидуальных устремлений, а потому надлежит обеспечить, чтобы эти устремления не противоречили государственным интересам. Добиться подобной цели можно было, по мнению Валуева, лишь новыми методами[225].

На вызовы общественной критики и дуализм принципов и институтов внутри самого правительства Валуев ответил