Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

возрождением министерской власти. В силу Великих реформ правительство оказалось в совершенно новом для себя положении, а государство и общество переживали фундаментальную переоценку ценностей. В условиях кардинального социально-политического переустройства Валуев стремился удержать целостность административной и полицейской власти, обеспечивая их, как он полагал, законное, главенствующее место в структуре государства[226]. С этим охотно соглашались и его преемники на посту, так что после 1868 года подобная позиция сделалась характерной чертой МВД.

После 1864 года Валуев четко провел линию соприкосновения, по которой шли столкновения принципов административно-полицейской власти с верховенством права, обещанным Судебной реформой. Борьба конкурировавших принципов и институций, продолжавшаяся с 70-х годов вплоть до революционных событий начала XX века, имела глубочайшие последствия для русского самодержавия. Стремление министерской бюрократии сохранить монополию на полицейскую власть и господство над законодательной и судебной системами усугубляло внутриполитический паралич и усиливало неспособность режима к увеличению политического ресурса. С целью поддержания министерской власти над независимыми пореформенными судебными учреждениями Валуев учредил при МВД специальный орган – Юрисконсультскую часть.

Историки зачастую игнорировали, а иные и вовсе упускали из виду создание и деятельность Юрисконсультской части: о ней нет ни слова в официальной истории ведомства вплоть до слияния ее в 1880 году с аналогичным по функциям департаментом корпуса жандармов в один большой Судебный отдел. Внимания историков также избежала и череда особых совещаний и комиссий, имевших место в период с 1865 по 1878 год и направленных на укрепление административной власти и улучшение рабочих отношений между исполнительными и судебными учреждениями в губерниях. Вместо этого исследователи сосредоточились на ряде законов и указов 70-х годов, собирательно именуемых «контрреформами» и расширявших судебные полномочия исполнительной власти в так называемых государственных – то есть политических – преступлениях, дозволяя отправлять правосудие в обход прокуратуры или обычных судов. Выраженное данными указами усиление административной власти было тесно связано с реформой губернского управления и роли губернатора в частности – а также с обозначившимся после 1864 года стремлением определить формат рабочих отношений между административной и судебной властью, в которых господствовала бы первая. Восстановление МВД в своих административно-полицейских правах, началу которого столь способствовал Валуев, сформировало своего рода фон для дальнейшей деятельности ведомства в 70-е годы. Кроме того, таким образом устанавливалась важная преемственность между центральным периодом правления Александра и деятельностью Лорис-Меликова в 1880–1881 годы на постах начальника Верховной распорядительной комиссии и министра внутренних дел[227].

После Судебной реформы 1864 года министерская бюрократия оперативно приступила к выработке modus vivendi с новыми институциями и принципами. Так, уже в 1865 году под председательством графа Адлерберга, министра императорского двора, была собрана комиссия для обсуждения взаимоотношений исполнительной власти с новой судебной системой. Однако работа комиссии результатов не принесла, и Валуев самостоятельно приступил к проработке позиции МВД в отношении недавних судебных преобразований, 14 февраля 1866 года представив в Государственный совет предложение об учреждении при МВД Юрисконсультской части. Наличие в других министерствах «специально подготовленных» правоведов – юрисконсультов – не было в новинку, и сам Валуев в предисловии к своему представлению отмечал, что «в некоторых ведомствах уже давно признано иметь при центральных управлениях должностное лицо специально знакомое по своим юридическим познаниям и практике с судебной частью и с этой собственно целью еще гораздо ранее предстоящей у нас судебной реформы учреждены были особые юрисконсульты при министерствах: Императорского двора, Военном, Морском, при Обер-прокуроре Священного синода и Государственном банке». Сфера полномочий этих чиновников ограничивалась имущественными и договорными вопросами, непосредственно связанными с деятельностью «материнского» ведомства. В свете же «свершившихся реформ в области государственного управления, законодательства и, в особенности, фундаментальных преобразований в судебной системе» необходимо, полагал Валуев, учреждение должности юрисконсульта и при МВД. Свое предложение министр сформулировал, отталкиваясь от уже утвержденного raison d'etre [обоснования] юрисконсультской должности: «на основании судебных уставов, изданных и принятых 20 ноября 1864 года, во всех министерствах» планировалось пересмотреть порядок рассмотрения дел, «относящихся к возбуждению ответственности чинов администрации за ущербы во вверенной попечению их казенной собственности и за действия должностных лиц, обвиняемых перед судом». Этими новыми уставами расширялась область непосредственного соприкосновения «между администрацией министерства и судебной властью». Представителю администрации теперь надлежало лично выступать в суде в качестве истца, ответчика или свидетеля по искам, возбужденным против должностных лиц ведомства[228].

Валуев также поднял вопрос взаимоотношений с пореформенной судебной системой курируемых МВД (читай – правительством) губернских административных и полицейских органов. Министр утверждал, что на протяжении четырех лет вел «непростую» переписку с Министерством юстиции в отношении всего, связанного с разделением судебной и административной ветвей, включая и роль МВД в учреждении новых ведомств. Целью этого обмена корреспонденцией являлась выработка инструкций для административных и полицейских органов МВД в связи с новым форматом отношений исполнительной и судебной власти, а также подготовка законопроектов для решения разного рода вопросов, которые могут возникнуть с приложением новых судебных уставов к министерской администрации. Валуев полагал, что необходимо учредить специальную должность для лица, которое будет представлять МВД в суде, и в целом сноситься с судебной властью по вопросам, относящимся к обязанностям МВД.

Следует напомнить, что представление Валуева было подано тогда же, когда МВД предпринимало попытки реформировать свое штатное расписание, что само по себе уже являлось реакцией на увеличение должностных обязанностей и рабочей нагрузки. Учитывая существенную ограниченность в бюджетных средствах, валуевское представление указывает на степень серьезности, с которой министр подходил к вопросу административно-судебных отношений, приводя в числе прочих аргументов в пользу создания новой службы и сокращение издержек. Несмотря на то что указанные функции юрисконсультов – исключая представительство МВД в судах – могли бы выполнять и регулярные департаменты, чрезвычайная сложность профильных законодательных и судебных вопросов требовала координации усилий со стороны руководства министерства. Словом, Валуев видел в будущем юрисконсульте «специалиста в делах законодательных и посредствующий орган между администрацией министерства и судебной властью».

И далее министр подробно описывает обязанности искомого «посредствующего органа». Юрисконсульт должен был «содействовать всем учреждениям министерства к правильному составлению всяких законодательных предположений, равно к успешному направлению дел по судебной части». По служебному положению юрисконсульт приравнивался к директору департамента или члену Совета министров. В конкретные же должностные обязанности юрисконсульта входило: 1) участие в составлении всех проектов министерства, которые должны утверждаться законодательной властью или требовать «издания особых инструкций в развитие закона»; 2) «рассмотрение таких дел, по каким департаменты или другая центральная часть министерства признают нужными иметь заключение юрисконсульта» (на основании предварительного уведомления министра); 3) участие по распоряжениям министра или его товарища в специальных советах с правом голоса; 4) «хождение и защита» в столичных и