Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

самодержавия все более усиливались. Покушение Каракозова в 1866 году еще более укрепило консервативные настроения Александра, побудив его передать внутриполитическую инициативу традиционалистам и, что еще более важно, доверить им рычаги политического управления министерской бюрократией. Александр отправил в отставку нескольких министров-реформаторов, весьма различных по взглядам (вроде Головнина и Валуева), назначив вместо них людей, преданных традиционному идеалу министерской власти: А. Е. Тимашев сделался министром внутренних дел, граф Д. А. Толстой – народного просвещения, а граф К. И. Пален – юстиции. Шефство над III отделением и корпусом жандармов император доверил политически умному и проницательному графу П. А. Шувалову. Все они, хотя и расходились в деталях, были согласны в фундаментальных убеждениях, и Александр открыто солидаризировался с их ценностями и проводимой политикой. Результатом явилось восстановление в правах консервативного внутриполитического курса: взятый еще валуевским МВД, теперь он с отчетливостью проявлялся в движении всего правительственного аппарата. Традиционный идеал министерской власти господствовал практически повсеместно, хотя в 70-е годы еще продолжалась вялая борьба за хоть какую-нибудь форму представительства или общественного участия в законодательном процессе.

Сама министерская бюрократия, создатель и двигатель Великих реформ, оказывалась той силой, которая в худшем случае подрывала их, а в лучшем – весьма скверно содействовала их развитию[337]. Самодержец попросту отмахивался от планов дарования русскому народу больших политических прав и преобразования характера министерской власти через включение в законодательный процесс представителей общественности (как предлагал и Валуев в 1863-м, и великий князь Константин Николаевич – в 1866-м, и граф Шувалов – в начале 70-х). Теперь даже явные успехи административных реформ начинали меркнуть на фоне достижений начала правления Александра.

Хотя подобный взгляд на эпоху верен по существу, он оказывается проблематичным, когда мы беремся рассматривать ее с институциональной точки зрения. Вглядевшись в глубинные структуры политической истории александровского царствования, мы ясно различим известную преемственность. После 1866 года был проведен целый ряд значимых преобразований: в 1870 году – реформа городского самоуправления, в 1875-м – военная реформа, тогда же было переработано и николаевское Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, действовавшее в эпоху Великих реформ и в дальнейшем[338]. Подготовкой муниципальной реформы в 60-е годы занимался Хозяйственный департамент МВД в сотрудничестве с рядом ведомств, безусловно в большой степени опираясь на опыт реформы петербуржского самоуправления 1846 года. В ряде областей предпринимаемые шаги были явно медлительны, последовательнологичны и имели целью купировать эффект широко тиражируемых политических событий. По сути, в течение всего правления Александра II министерской бюрократии приходилось разбираться со множеством проблем, порожденных масштабными Великими реформами. Целый ряд первоклассных советских и западных исследований позволяет по-новому взглянуть на политическую историю александровского правления, хотя и в их случае остаются некоторые смысловые лакуны, особенно применительно к периоду с 1866 по 1878 год[339]. Все это порядком затрудняет точную оценку институционально-политических взаимоотношений.

Уже на заре александровского царствования МВД и прочие министерства приступили к проработке разнообразных административных, социальных и экономических проблем, так и остававшихся в царской повестке вплоть до 1881 года, а отчасти перекочевавших и в XX век[340]. Чтобы яснее понять политические недостатки тогдашнего режима, необходимо пристально изучить причины подобной медлительности и столь скромных результатов. Структурные проблемы вкупе с идеологическими противоречиями обусловливали невозможность достижения консенсуса при выработке решений на высшем уровне. В самом деле, государственная политика, как правило, представляла наименьший общий знаменатель институциональных интересов. Сочетание внутриполитических проблем с огромным давлением, оказываемым на замкнутый бюрократический мирок, имело вполне логичным следствием нерешительность и медлительность. Как итог, по крайней мере в 70-е годы, законодательная система утратила дееспособность, а явные симптомы внутриполитического паралича наблюдались уже в 60-х.

В своей монографии, посвященной царствованию Александра II, В. Г. Чернуха тонко анализирует усилия самодержавия, направленные на продвижение структурных преобразований [Чернуха 1978]. Она подробно разбирает три тематических примера: 1) попытки учреждения некоторой формы представительства (в этой связи далее разрабатывается термин «правительственный конституционализм»); 2) вопрос о создании объединенного «кабинетного» органа исполнительной власти; 3) планы конца 60-х – 70-х годов реформировать налогообложение, включая введение обязательного для всех сословий подоходного налога. Обсуждение этих вопросов приводит к следующим выводам. Во-первых, самодержавие весьма страдало от структурных проблем, поражающих его исполнительную и законодательную ветви. Во-вторых, высшее чиновничество вполне осознавало эти проблемы и, предлагая способы их решения, вдохновлялось европейскими примерами. Наконец, в-третьих, в содействии с приверженцами идеала министерской власти Александр своим царским авторитетом поддерживал многочисленные структурные проблемы, институциональные и идеологические конфликты, тем самым с успехом блокируя ход реформ. Данную аналитику поддерживает и работа И. В. Оржеховского, в которой описывается, как с середины 60-х годов царский режим все более склонялся к полицейской власти (во главе с МВД), тем самым все сильнее отклоняясь от уже взятого реформаторского курса [Оржеховский 1974]. То же говорит и Е. А. Твардовская: в своей монографии о М. Н. Каткове она разрабатывает модель идеологии династического консерватизма в качестве аналитического инструмента для понимания самодержавной власти и внутренней политики того времени [Твардовская 1978].

Политика МВД в царствование Александра II была результатом шаткого равновесия институциональных интересов и способностей возглавляющих институции чиновников. Личный элемент преобладал в министерской системе, когда у руля вставал человек, умевший воплотить политическое видение в ясную программу; в период же слабого лидерства МВД поддерживала «на плаву» институциональная преемственность. При этом следует держать в уме: когда мы говорим, что МВД являлось влиятельнейшим российским министерством, это все же не означает, что оно постоянно занимало доминирующее положение в правительстве или что проводимая им политика обязательно совпадала с линией, в итоге принимавшейся в качестве государственной. Как мы знаем, государственная политика отражала взаимодействие множества правительственных учреждений, деятелей и лично царя. Позиция МВД подчас резко отличалась от занимаемой тем или иным участником политического процесса, равно как и от той, что в конечном итоге получала высочайшее одобрение. Институциональная сила министерства гарантировала ведомству право голоса, однако же в силу ограничений, наложенных на него самодержавием, а также в связи с переменчивым характером собственного руководства влияние МВД на некоторые политические вопросы было довольно поверхностным.

Первый этап развития политики МВД при Александре II охватывает период подготовительной работы и проведения освободительной реформы, а также начало работы над административно-социальными реформами в губерниях и городах (1855–1861). Именно на эти годы приходится министерство Ланского, когда Милютин и его просвещенные коллеги направляли МВД «про-бюрократической» стезей, ставя институциональное превыше личностного. Тогда же были заложены базовые политические взгляды и установки, без которых потом не мог обойтись ни один глава МВД. Второй этап – валуевское министерство с 1861 по 1868 год, –