Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

стоит еще раз остановиться на взаимоотношениях МВД с губернскими депутациями и прочими представителями местного дворянства. Как мы уже упоминали, МВД во главе с Ланским вело широкую и далеко идущую антидворянскую кампанию. Подобный характер кампании был обусловлен тем, что министерские чиновники полагали необходимым убедить Александра, что дворянство – себялюбивое сословие, яростно противящееся освобождению крестьян, а значит, и царской воле. Ланской видел свое министерство охранителем государственных интересов против политических посягательств дворянского олигархата. Хотя сам министр и его подчиненные были убежденными сторонниками примата институционального, в особенности регулярной министерской бюрократии, над личностной автократией, МВД никогда не было вполне независимо от царя и законодательных процессов самодержавной системы. В воображение даже наиболее «просвещенных» министерских чиновников не слишком укладывались какие-либо спонтанные, внесистемные поступки или свободное взаимодействие конкурирующих сторон, зато подстраивание общественных устремлений к государственным нуждам укладывалось вполне. Министерские чиновники не сомневались, что в политических взаимоотношениях государства с обществом необходим высокий уровень бюрократического управления и надзора. Подобного же взгляда будут придерживаться даже самые реформаторски настроенные царские чиновники вплоть до революции 1917 года. Настроения и манеры бюрократического поведения, проявившиеся в тот период, не были чем-то новым, но лишь по-новому сочетались с прежним реформаторством, легко приспосабливавшимся к различным взглядам министерского руководства. В рамках самодержавной политики освободительная реформа явилась триумфом МВД, пусть и одержанным непрямым путем. При этом остается открытым вопрос, можно ли было убежденностью в силе институций и в необходимости политического видения преодолеть вековые установки министерской власти.

Уже из беглого изучения годовых отчетов МВД и валуевских дневников становится ясно, что львиная доля проблем, актуальных на протяжении всего царствования Александра II, были включены в повестку еще до 1862 года[346]. Безусловно, до 1861 года внимание МВД было сосредоточено преимущественно на освобождении крестьян, однако работа в этом направлении способствовала обсуждению и смежных проблем, вроде административной и полицейской реформы, рабочего вопроса, проблем старообрядческих сект и судебной системы. Когда Валуев в апреле 1861 года был назначен министром, первостепенной задачей МВД являлось внедрение положений Крестьянской реформы, а кроме того, учреждение новых министерских должностей с прицелом на усиление работы над остальными реформами.

Оглядываясь назад, Валуев делил свое министерство на два периода: первый – с 1861 по 1863 год и второй – вплоть до отставки в марте 1868.

Бо́льшая часть того, что мною вообще сделано, предпринято, начато или подготовлено, относится к первому году моего управления. В нем написаны первые записки, имевшие целью обратить внимание государя на неизбежность коренных перемен в нашем государственном строе, сделаны попытки к более правильному устройству делопроизводства Комитета министров и Совета министров, направлены подготовительные работы по вопросу о земских учреждениях, обращено внимание на недостатки медицинского управления, приступлено к преобразованию городских учреждений, дано новое направление делам о раскольниках, положено начало новому порядку и направлению делопроизводства в Министерстве внутренних дел и подняты вопросы об улучшении внутреннего быта православной церкви и внешнего быта православного духовенства, об отношениях православной церкви к другим христианским вероисповеданиям и общих началах свободы совести, о преобразовании университетов, об устройстве правительственной прессы и о новом законодательстве по делам печати [Валуев 1961, 1: 330].

Не преуменьшал Валуев и собственных трудов, однако, что удивительно, так и не упомянул министерской работы по проведению освободительной и прочих реформ. Но так или иначе, преемственность с министерством Ланского представляется очевидной. Поскольку вследствие освобождения полицейский надзор и административная ответственность за более чем двадцатью миллионами крестьян передавалась от дворянства разного рода бюрократическим и полубюрократическим учреждениям, вставал вопрос об административной и полицейской реформах. Подобные следствия освободительной реформы, расценивавшейся как посягательство на корпоративные интересы помещичьего класса, требовали дальнейших политических преобразований. Последние проявились в форме вскоре созданных земств. Три кита в виде губернатора, полиции и местного самоуправления в сознании министерской бюрократии существовали в нераздельном единстве. Политика МВД в этой «триединой» области при Александре II является парадигмальной в плане структурных проблем самодержавия и судьбы министерской власти в эпоху Великих реформ.

Недостатки губернского управления чрезвычайно способствовали обрушению государственной власти в череде революций начала XX столетия. Характерные проблемы взаимоотношений МВД с провинциями на закате Российской империи и, безусловно, при Временном и раннесоветском правительствах с отчетливостью проявлялись уже в Александровскую эпоху. Эффективное управление разнесенными по концам огромной империи областями в условиях плохо развитых коммуникаций было и останется серьезной проблемой самодержавной власти. Министерские же отношения с провинциями протекали как в практической, так и в политической плоскости. В политическом аспекте перед министерством стояла задача объединения разрозненных правительственных учреждений и интеграции правительства и общественности. Необходимость управляться с губерниями и уездами стимулировала преобразования различных местных органов МВД и прочих министерств: центральные ведомства налаживали связь с региональными для обеспечения порядка, развития и в целом подтверждения лояльности самодержавному режиму.

Уже в 1918 году официальное издание Наркомата внутренних дел «Вестник НКВД», освещая проблемы новорожденной советской администрации в регионах, ссылалось на материалы и изыскания Кахановской особой комиссии, с 1881 по 1885 год изучавшей способы решения аналогичных проблем[347]. В «Вестнике» отмечалось, что ключевые системные проблемы раннего периода советской власти были те же, что и в конце XIX столетия, так что предложения Каханова и его коллег также вполне актуальны для юного Советского государства. Подобного рода структурная и институциональная преемственность позволяет глубже взглянуть на русскую политическую историю, и, опять же, именно Великие реформы вполне проясняют ее главные проблемы и противоречия. Кахановская комиссия явилась результатом преобразовательных инициатив Лорис-Меликова, предложенных им в 1880 году[348]. Пусть формально Особая комиссия была учреждена только осенью 1881 года, уже после цареубийства и отставки Лориса, председательствовал в ней М. С. Каханов, один из ближайших сподвижников бывшего министра. Получив указание разработать всесторонние законопроекты, регулирующие работу губернских, уездных, окружных и крестьянских управ и земских органов самоуправления, комиссия начала с изучения материалов, собранных в ходе четырех сенаторских ревизий, назначенных летом 1880 года Лорис-Меликовым. Эти материалы предлагают редкую в своей подробности картину местного управления на закате Великих реформ и Александровской эпохи. В установленных Кахановской комиссией проблемах и в предложенных для них решениях отражена вся анализируемая нами четвертьвековая история взаимоотношений МВД с провинциями. Контур этих отношений ярко описан вместе с материалами комиссии Каханова в уже прежде собранных МВД материалах для реформы губернского правления, а также в превосходном анализе, опубликованном в «Вестнике Европы», либеральном ежемесячнике того времени.

Провинциальное управление МВД воспроизводило в различных условиях все структурные, процедурные и кадровые проблемы, изученные нами в главе 2. Шаги в направлении реформы этого управления после Крымской войны