Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

С назначением Валуева отношение МВД к полиции переменилось кардинально. В достижение собственных целей Валуев внес поправки в милютинско-соловьевскую программу бюрократически подконтрольной «децентрализации». Валуев неоднократно заявлял, что проблемы полиции были как количественного, так и качественного характера, и, хотя обещанный реформаторами профессионализм, несомненно, импонировал министру, он ни при каких обстоятельствах не желал уступить губерниям «ни пяди» полицейских полномочий. Валуев настолько опасался ослабления полиции и администрации, что готов был пренебречь своей же, часто им высказывавшейся, убежденностью в необходимости институционального главенства над личной властью. Вследствие этого министр стремился к увеличению численного состава полиции и обеспечению ее превосходства над местными судебными чиновниками [Там же: 117–178]. Трудно не заметить ироничности валуевской позиции, подразумевавшей высокоцентрализованную и бюрократическую полицию, в которой наименее влиятельные должности отводились дворянскому элементу, притом что считалось, что позиция министра была как раз «продворянская». И наоборот, программа Милютина заходила несколько дальше в своей децентрализации (пусть и под бюрократической опекой), но была принята за «антидворянский» выпад. Как и во многих других политических областях, расстояние между двумя этими позициями было вовсе не столь велико, как полагали современники, хотя следует упомянуть, что Валуев с нескрываемой враждебностью относился к нарождавшемуся благодаря Великим реформам разделению властей.

Своим советником по полицейским делам и директором Департамента полиции исполнительной Валуев назначил графа Д. Н. Толстого: он был открытый сторонник полицейщины и истинный представитель традиционного чиновничества, проникнутый идеалами министерской власти. Вскоре после того, в конце 1861 года, Государственный совет запросил у Валуева отзыв на программу Милютина. Министр предусмотрительно тянул время, и в итоге было решено отложить дело до завершения в 1864 году Земской и Судебной реформ. Тем не менее Валуев добился утверждения «временных правил об устройстве полиции в городах и уездах» и обновления штатного расписания для многострадальной петербуржской полиции. Этими правилами учреждались новые местные полицейские управы (исключая 69 городов с собственными управлениями) с сохранением за ними широких, смешанных функций, но при этом с более высоким жалованьем. Также был увеличен штат столичной полиции. Лишь в октябре 1863 года Валуев наконец представил Государственному совету комплексный проект преобразований в отношении полиции. Призывая к разделению столичной власти на исполнительную и судебную ветви, программа подтверждала взятый Валуевым курс: судебные функции должны были оставаться за полицией. Против итогового проекта министра решительно высказались Корф, Замятнин и Рейтерн – аналогичным образом они же впоследствии выступили и против его программы Земской и муниципальной реформ. После 1863 года внимание Валуева сосредоточилось на отношениях полиции и администрации с новыми земствами и судебными органами, а также на укреплении регулярной губернской власти. В решении каждого из перечисленных вопросов министр преследовал взаимно противоречащие цели, стремясь обеспечить верховенство полицейского авторитета и одновременно ратуя за обновление самодержавия как политической системы[378].

Впрочем, комплексная полицейская реформа при Валуеве так и не началась. Программа Тимашева в отношении полиции была встроена в более глобальный проект реорганизации губернского управления. Вскоре после назначения Тимашев вновь созвал Милютинскую комиссию, назначив председателем ее полицейской секции А. П. Беклемишева [Abbott 1971: 182–185]. Притом что восемь из 12 членов секции являлись чиновниками МВД, на подготовку проекта полицейской реформы ушло более трех лет.

Тимашев и его подчиненные сконцентрировали усилия на обеспечении порядка в сельской местности, и главная их цель состояла в укреплении положения гражданского губернатора и его административной вертикали. Министерская бюрократия полагала необходимым ограничить полицейскую деятельность «сохранением общего спокойствия, мира и порядка», и потому из соображений административной эффективности определенные функции предлагалось препоручить земским и муниципальным учреждениям. Желая подавить остатки коллегиальности в крестьянских управах, МВД предложило учредить «территориальные волости» со специально назначенными в них полицейскими чиновниками, чтобы чисто физически сократить дистанцию между полицейской властью и крестьянством. Министерское предложение не касалось полицейских функций ни в качественном, ни в количественном аспекте и, поданное весной 1873 года в Комитет министров, было найдено столь беззубым, что было отклонено подавляющим[379] большинством голосов. Обновленный – главным образом в финансовой части – проект был внесен Тимашевым в марте 1874 года, но также был отклонен. В 1875 и 1876 годах полицейской секцией Комиссии по губернским и уездным учреждениям был подготовлен новый вариант, но его рассмотрению помешала начавшаяся война с Турцией, а равно и общее внутриполитическое замедление России[380].

Лишь в 1878 году новоназначенный министр внутренних дел Маков представил новый план полицейской реформы, согласно которому учреждался пятитысячный конно-полицейский корпус для поддержания правопорядка в сельской местности, а также для усиления муниципальной полиции. Маков и сотоварищи пренебрегли в своем проекте глобальными вопросами профессионализации личного состава и ограничения полицейской власти – вместо этого МВД сосредоточилось на численном увеличении полицейских сил, встретив поддержку как со стороны помещиков, так и буржуазии[381].

Перед возвышением Лорис-Меликова исполнительная полиция продолжала изнывать под тяжестью административных задач. Чиновники постоянно сменяли один другого, уровень их образования был по-прежнему невысок, а численность личного состава, пусть и превышавшая показатели 1858 года, все же сильно отставала от темпов роста населения. Министерское отношение к полиции страдало все той же близорукостью, в целом характерной для внутренней политики конца 60-х – 70-х годов. Размах полицейских полномочий и функций МВД скорее усиливался, нежели ограничивался, а из-за отсутствия комплексных преобразований в губернском управлении все худшие черты тогдашней полиции оставались неизменными.

Рассмотрение взаимоотношений МВД с провинцией не будет полным без анализа министерского взгляда на земства и муниципальное самоуправление. Историки нередко ссылаются на позицию МВД в отношении земств как на показатель общеправительственного отношения к обществу и фундаментальным политическим преобразованиям[382]. Вместе с тем историография земств при Александре II – причины их учреждения и их отношение к государству – толковалась довольно превратно. Предпочитая обращать внимание на столкновения и противоречия, историки часто преуменьшают значение согласия и сотрудничества, налаженного между правительством и земствами. Таким образом, политические и символические аспекты вопроса получали неадекватные трактовки.

Для выяснения отношений, установившихся между правительством и земствами, необходимо признать, что уже с самого своего учреждения земства явились политическим символом, олицетворением – как для членов правительства, так и для общественности – того, чем может стать самодержавие и, следовательно, в каком направлении будет развиваться русская политическая культура. Хотя министерская бюрократия нередко видела в земствах угрозу привычному государственному порядку, те ее представители, что