Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

решений. Таким образом, губернская администрация была не чужда многих проблем, ассоциируемых в нашем исследовании с центральным МВД и государством в целом. Даже Тимашев умудрился нечаянно столкнуться с одним из ключевых аспектов губернской проблемы, зеркально отражавших и непростую внутриминистерскую ситуацию: посетив шесть губерний, министр докладывал Александру, что «положение нынешних наших губернаторов зависит не столько от объема (формальных ли, юридических) полномочий, сколько от личного их характера и действий, а также от поддержки, получаемой ими в высшем правительстве» [Там же: 77]. Указание министра на примат личных полномочий над институциональными свидетельствует о распространении министерской власти на провинциальный уровень. Ту же тенденцию отмечает и Д. А. Милютин: «…в сущности никаких улучшений в губернском управлении и не произошло, разве что иные губернаторы считают себя в праве самодурствовать еще более прежнего» [Там же: 66].

Как показывают губернаторские отчеты и прочие документы 70-х годов, поэтапные и временные преобразования штатного расписания губернских управ так и не разрешили критических проблем в виде разобщенности местной власти и низкой эффективности ее работы[360], равно как не были устранены и вопиющие недостатки в окружном и уездном управлении. Правда, были созданы земства, но они, скорее, даже усложнили дело, поскольку на их фоне слабость регулярной администрации была еще заметнее. Как с политической, так и с практической стороны земства ложились новым бременем на и без того перегруженные управы. Наконец, ведомства прочих внутренних министерств наводнили сельскую местность, тут и там образуя политические очаги враждебной и независимой власти. Таким образом, ставилась под сомнение и губернаторская власть, а с ней – могущество всего МВД.

В майском выпуске либерального «Вестника Европы» за 1870 год, в популярном разделе «Внутреннее обозрение», читателям был представлен анализ проблематики губернского управления и предложенной в том же году программы тимашевских реформ. В статье отмечалось, что необходимость губернской административной реформы, несмотря на создание земств, назрела уже давно. Далее же автор указывал, что общественность и пресса с редким, практически полным единодушием высказались против министерского проекта административной реформы, предлагавшего под видом «единства власти и децентрализации» увеличить полномочия губернатора и, конечно, самого МВД. Именуя дух проекта «николаевским», автор критикует расплывчатость предлагаемых губернаторских полномочий и общий замысел, сводящийся к подчинению иерархии МВД всех остальных – не подведомственных МВД – ветвей провинциальной администрации. Достигнуть этого предлагалось посредством фактического «низведения… всех местных отраслей других ведомств… до роли членов» некоторого псевдо-коллегиального органа, вроде «губернаторского совета». По мнению автора статьи, министр внутренних дел тогда станет «не только первым» или, скажем, премьер-министром, но вовсе «единственным министром»[361].

Кроме того, идея губернаторского совета критиковалась в статье и с практически-административной точки зрения. Негодуя от мысли, что контролируемый министерством губернатор может по произволу вмешиваться в любую сферу провинциальной жизни, вплоть до образования, «Вестник» выступал за создание действительно коллегиального и однородного органа кабинетного типа, в который входили бы не связанные с МВД чиновники и представители земств для осуществления «солидарности различных органов власти… не снизу, а сверху». Провинции нуждались в «единстве власти» не менее страдавшего от разобщенности центрального министерского правительства, но то ложное, вдохновляемое и направляемое МВД и полицейской властью единство вызывало у автора статьи мало сочувствия. Считая, что предлагаемые министерским проектом «советы» не внесут никаких особых изменений в работу существующих губернских правлений, «Вестник» критиковал эти последние за чрезмерную зависимость от губернаторов, а также статус второсортных исполнительных органов, занимающихся исключительно мелкими вопросами, которые вполне можно было бы оставить на откуп губернаторской канцелярии.

После провала тимашевского проекта единственное серьезное преобразование провинциальных администраций проводилось в середине 70-х, увенчавшись законом от 27 июня 1874 года, по которому упразднялись мировые посредники, а на их месте учреждались коллегиальные органы местного крестьянского управления – «уездные по крестьянским делам присутствия»[362]. Они вводились в качестве первого шага к решению административного кризиса на уездном и окружном уровнях – и, как стоит заметить, системные проблемы в области стабилизации государственного права останутся ключевыми в повестке и к эпохе Столыпина, и во время Первой мировой войны. Согласно закону 1874 года прежний функционал мировых посредников и их съезда разделяли между собой новосозданное присутствие, включавшее непременного члена – особо назначенного в уезд чиновника, и полицейский исправник. Присутствие подразумевалось в качестве органа, приближавшего крестьянское сословие к коллегиальной администрации и самоуправлению. Вместе с тем его заседатели должны были избираться из числа местных чиновников и помещиков. Непременный член присутствия получал независимые полномочия в решении земельных вопросов; кроме того, он был наделен рядом судебных функций. В целом же крестьянское присутствие должно было взять на себя прежнюю деятельность мировых посредников по надзору за «крестьянским общественным управлением» на низовом уровне волости и деревни. Подобная нерешительность правовых формулировок на практике обернулась катастрофой: присутствия не могли обеспечить прочного исполнения государственных решений на низовых уровнях (что до известной степени удастся ненавидимым народом земским начальникам, появившимся спустя несколько десятилетий) и не умели осуществить эффективного самоуправления, которое облегчило бы кастовую изоляцию крестьян. Вдобавок к тому, отмечалось в статье «Вестника», эти новые учреждения лишь усугубили наиболее пагубную из проблем провинциального управления, а именно фрагментацию исполнительной власти. Наряду с этим самостоятельным органом управления, большинство губерний теперь обладало тремя независимыми, пересекающимися в полномочиях и конкурирующими за власть институциями в виде, помимо крестьянских присутствий, регулярной администрации и земской или городской думы. К перечисленным примыкали также всевозможные советы, комиссии и комитеты разной направленности и полномочий.

Важно заметить эту неспособность государства уладить назревшие в волостях и уездах проблемы. Как убедительно показано в ряде исследований о революции в России, именно здесь, в деревнях, пожалуй, даже скорее, чем в обеих столицах, Временное правительство в итоге потерпело поражение в борьбе за восстановление власти в 1917 году[363]. Но и в 70-е годы, когда ведомственные проекты отражали все возраставшую приверженность централизованной министерской власти, всерьез обсуждалась возможность окружной реформы, а точнее, создание всесословных учреждений административного либо муниципального характера[364]. В принципе, Валуев еще в 1864 году предлагал бюрократически разрешить вопрос крестьянского управления путем создания отдельной институции, нареченной им «вытью»[365], которая должна была стать всесословной округой под управлением специального выборного из местного дворянства, – проект, очевидно, предвосхитивший и, вероятнее всего, вдохновивший появление в 1889 году одиозных земских начальников[366].

Пореформенные волости были учреждены Редакционными комиссиями в качестве административно-полицейской территориальной единицы, позволявшей обеспечить формальные сношения с центральным министерством (в отличие от общины, ведавшей внутренними и хозяйственными вопросами крестьянской жизни)[367]. Валуев представил к рассмотрению в Главный комитет по крестьянскому делу